名城保护四十年——回顾与展望
The following article is from 世界建筑 World Architecture Author 202212
自1982年历史文化名城保护制度建立以来，已有140座城市被纳入保护名录，保护经验日趋丰富。本文从“保护制度”“保护理念”“保护对象”和“保护经验”4个方面，对历史文化名城制度建立40周年以来取得的历史性成就进行了系统梳理，提出当前保护工作在保护意识、保护内容、保护方法和监督管理等方面仍存在一定不足，建议从完善保护对象体系、分级分类明确保护要求、创新资源活化利用手段、完善保护制度机制等方面入手，进一步做好新时期历史文化名城名镇名村保护工作。
本文全文刊载于《世界建筑》2022年第12期的“清华与名城四十年：清华历史文化名城保护工作的回顾与展望”专辑，欢迎分享。
【作者简介】
杨保军 住房和城乡建设部总经济师，教授级高级规划师
胡敏 住房与城乡建设部建筑节能与科技司历史名城处处长，教授级高级规划师
付彬 中国城市规划设计研究院历史文化名城研究所城市规划师
自1982年国务院公布第一批国家历史文化名城以来，经过40年的努力，我国逐步建立了历史文化名城名镇名村保护制度（图1），在快速城镇化进程中保护和抢救了一批珍贵的历史文化遗产，同时，历史文化保护传承的理念和实践取得重大发展，城乡历史文化保护工作取得了显著成效。随着我国步入高质量发展的新阶段，城乡建设工作的重心从增量视角下的规模扩张转变为存量视角下的提质增效，因此名城保护制度建立40年来的经验和成就更显弥足珍贵，值得我们倍加珍惜，发扬光大。
1.1 保护制度日臻完善
我国历史文化名城名镇名村保护制度包含了国家或地方颁布施行的一系列保护相关法律法规、地方规章、行业规范等[1]，伴随着理论研究和保护实践的不断深入，保护制度也在持续完善。当前，我国基本形成了以文物保护法、城乡规划法、非物质文化遗产保护法、历史文化名城名镇名村保护条例、文物保护法实施条例构成的“三法两条例”框架，由相关部门规章、地方法规共同组成的历史文化保护法律法规体系（图2）；同时建立了一系列的配套技术标准和管理制度，推动形成了具有中国特色的历史文化名城名镇名村保护制度。在国家层面，住房和城乡建设部等部门出台了《城市紫线管理办法》《历史文化名城名镇名村保护规划编制审批办法》等重要文件，进一步加强了历史文化遗产保护的权威性和科学性。在地方层面，各地不断创新保护机制，夯实保护传承的制度基础。截至目前，20多个省（区、市）颁布了地方性法规、政府规章，104座国家名城制订了保护类法规、规章，82座名城成立专门的历史文化名城或历史文化街区保护委员会、专家委员会。
1.2 保护理念与时俱进
历史文化名城名镇名村保护事业出现今天的良好局面，一方面得益于侯仁之、吴良镛、郑孝燮等前辈们的开创和奠基，他们在历史文化名城名镇名村保护制度建立和完善的过程中不断创新保护理念和方法，比如朱自煊先生提出在名城保护中“坚持整体保护与积极保护原则”[2]；郑孝燮先生强调名城保护要做到“保护、保留、整治三者同时并举，不能只有保护，而没有保留及整治”[3]；周干峙、罗哲文先生倡导“停止采用大拆大改的办法进行危旧房改造”[4]；王景慧先生提出名城保护“除了保护物质载体，还应保护其承载的社会、文化活动，保持活力，延续生活”[5]。前辈们通过保护实践，持续推动保护理念迭代更新。另一方面，党的十八大以来，习近平总书记主持召开了中央城镇化工作会议、中央城市工作会议，并多次就坚定文化自信、加强城乡历史文化保护传承工作做出重要论述，为新时期我国城乡历史文化保护工作指明了方向。各地在保护实践中不断加强学习交流，积极探索创新，推动保护理念从“大拆大建”走向“绣花”功夫，从“拆改留”走向“留改拆”，从“分散保护”走向“协同保护”，从“冻结保护”走向“保用结合”，逐步形成了具有中国特色的历史文化保护理念。
吴良镛、郑孝燮等一批行业巨擘在迷雾中探索前进方向
图片来源：杨保军：名城保护四十年——回顾与展望；
清华同衡规划播报 2022-08-29.
1.3 保护对象不断扩充
中华文化自古绵延至今。40年来，我国在历史文化遗产保护实践中不断丰富保护对象内涵，持续扩大普查地域空间范围，延展年代区间，强调系统保护各时期历史文化遗产，全方位展现古代文明5000年、近现代历史180年、中国共产党建党100年、新中国成立70年、改革开放40年的光辉历程；强调将不同历史阶段、不同类型的对象纳入保护名录，推动保护对象从名城名镇名村逐步拓展到历史文化街区、历史地段、历史建筑，并进一步纳入承载人民群众乡愁记忆的古建筑、老宅子、老树木。截至目前，我国已有140座城市被公布为国家历史文化名城，799个镇村被公布为中国历史文化名镇名村，6819个村落被列入中国传统村落保护名录，形成了世界上规模最大的农耕文明遗产保护群。2016年以来，按照中央城市工作会议要求，各地组织开展历史文化街区划定和历史建筑确定工作，全国共划定历史文化街区1252片，确定历史建筑5.95万处，将绝大部分具有保护价值的街区和建筑纳入保护体系。
名城三个层次保护方法体系与各类保护对象
图片来源：杨保军：名城保护四十年——回顾与展望；
清华同衡规划播报 2022-08-29.
1.4 保护经验日趋丰富
近年来，各地在保护实践中积极探索保护好、传承好、利用好历史文化名城名镇名村的路径和方法，形成了一些可复制、可推广的经验：有的城市注重古城格局与传统风貌的整体保护，有效避免了快速城市化带来的“千城一面”弊端，如苏州老城整体保护，新旧建筑风貌协调，物质与非物质遗产协同保护；平遥长期坚持整体保护，保存了最完整的古代县城。有的城市积极探索小规模、渐进式有机更新的路径，推动从“大拆大建式旧城改造”转变为“整体保护有机更新”，如江西永新通过挖掘传统营城智慧、文化引领、共同缔造，探索出一条普通县城实施城市更新、传承历史文脉、实现高质量发展的新路径[6]；上海“衡山路—复兴路”历史文化风貌区采取“微设计、微更新、微治理”的方式，兼顾实际使用需求，保护并延续原有风貌特征。有的城市创新实施街区保护共建共治共享，激发公众保护热情，推动城市社区更加和谐，如北京崇雍大街采用传统营造技艺修缮建筑，保留社区记忆，激发社区活力；青州采用多种方式鼓励公众参与，积极引导原居民参与到古城保护中来。有的城市推动保护传承全面融入城乡建设，将改善民生作为优先事项，聚焦人民群众“急难愁盼”问题，让保护更有温度，如扬州坚持小规模渐进式保护，以“水—电—消防”为重点提升基础设施；南京在小西湖历史风貌区采取小型市政共同沟，敷设多种市政管线，既满足消防、安全需要，又让老百姓享受到现代化城市生活的好处。有的城市强调发挥遗产综合价值，推动优秀文化创造性转化、创新型发展，如广州永庆坊通过修缮和活化利用历史建筑，吸引众创办公、文化创意、民宿等新业态入驻，成功重塑老城区活力；江西景德镇陶溪川文创街区，对老街区、老厂区、老里弄实施立体保护，植入年轻人喜欢的元素，汇聚景漂创客18,000人，千年瓷都蜕变为与世界接轨的艺术交流平台。
各地传承历史文脉、实现高质量发展的探索实践
图片来源：杨保军：名城保护四十年——回顾与展望；
清华同衡规划播报 2022-08-29.
40年来，历史文化名城名镇名村保护工作取得了显著成效，但同时呈现出发展不平衡、不充分的特征，存在着不少困难挑战，主要表现在以下几个方面。
2.1 保护工作的认识不到位
一些地方没有深刻理解历史文化遗产保护工作对于国家和民族长远发展的重要意义，没有从“坚定文化自信、实现中华民族伟大复兴中国梦”和“更好构筑中国精神、中国价值、中国力量，为人民提供精神指引”的高度认识历史文化名城保护的目的和作用；没有充分认识历史文化资源的不可再生性，对历史文化名城名镇名村保护工作缺乏足够耐心和历史责任感；没有充分认识到保护工作是涉及民生、安全、人居环境品质、社会治理等多方面的复杂系统工程。这是导致保护工作力度不够、工作出现偏差的根本原因。
2.2 保护内容碎片化
每一座历史文化名城都是在特定的历史条件和自然环境中形成的，其地域环境、文化特色、建筑风格等不可分割，山水城空间的完整性、城市平面的协调性、建筑风貌的整体性和历史文脉的延续性都是重要的保护内容。但一些地方在保护工作中，只重视局部单体建筑保护，忽视对古城整体格局、山水城关系、建筑风貌的保护，造成历史环境的建设性破坏；另有一些地方，只重视文物建筑，忽视大量历史建筑；只重视古代建筑，忽略近现代建筑、工业遗产等；只重视建筑物本体，忽略蕴含于其中的历史文化信息和载体[7]。
2.3 保护方法不完善
各地在名城保护的方法和路径上做了很多探索，但在科学保护修缮、活化利用等方面还有一定差距。首先，部分城市热衷于大拆大建搞房地产开发，为此不惜大量投入，然而对历史文化保护和修缮资金投入却严重不足，不少历史文化街区和历史建筑处于长期缺乏修缮和维护的状态，存在安全隐患或坍塌毁坏的风险，既危及群众安全，又造成了历史遗存不断减少的结果；其次，一些城市虽然对历史建筑等遗存进行了修缮，但之后又将其“标本式”保护或者直接闲置，未能有效发挥历史遗存应有的价值，也造成对历史资源的巨大浪费；还有的地方对历史建筑进行利用，但多以简单展示功能为主，往往与现代生活脱节，在城市发展转型、城市风貌塑造、文化传承发展等方面发挥的作用不够；同时也存在重经济效益开发、轻文化内涵彰显的倾向，一些过度商业化的行为导致历史文化遗产价值受到破坏[8]。
2.4 监督问责力度不够
目前名城名镇名村保护监督管理机制尚不完善，对历史文化名城中破坏历史文化遗产的责任主体问责力度不够，不敢破坏、不能破坏、不想破坏的局面没有形成。首先，制度化、常态化的体检评估机制尚未形成，预防性监测反馈不及时，一些历史文化名城的破坏情况没有被及时发现和制止，加之国家层面未构建有效的监管平台，现有的违法破坏信息主要来源于社会监督和群众举报，历史文化名城主管部门没有执法权，缺乏日常管理监督的手段；其次，历史文化名城名镇名村的称号没有明确的列入濒危和退出机制，仅靠通报批评的手段无法从根本上对破坏行为形成威慑和制约，导致重申报、轻管理的困境，违法行为屡禁不止；最后，保护管理相关工作没有被纳入各级纪检部门的考核机制、组织部门的选拔机制和离任审计制度中，对做出破坏决策的主要领导缺少问责机制。
2.5 管理机制和政策支持亟待加强
不少地方没有专门的名城保护管理机构，相关职能分散于多个部门，统筹协调不足。有的地方虽在逐步建立和完善保护管理机构，但专职行政人员配备不足，严重缺乏懂技术、会管理的人员。此外，历史文化名城保护需要规划、建设、土地、财税、金融、消防、工商等多方面的政策支持，例如在用地性质调整、建筑功能转变、消防审核、经营许可和工商注册等方面，仍然普遍存在衔接不畅的问题，严重制约了历史文化保护和历史建筑保护利用工作的开展。
站在新时代、新起点上，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》精神，不断提高政治站位，全面理解做好保护工作对弘扬中华优秀传统文化、实现中华民族伟大复兴的重要意义，充分认识做好保护工作对推动城乡建设高质量发展、塑造城乡风貌特色的重要作用，深刻认识做好保护工作对践行以人民为中心理念、增强人民群众获得感、幸福感、安全感的重要价值，精准把握核心任务，稳步推进保护工作，建立起分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系，完善新时代保护传承的“四梁八柱”，全面推动城乡建设高质量发展。
3.1 实现保护要素的空间全覆盖、要素全囊括
进入新时代，城乡历史文化保护传承的内涵更丰富，对象更全面，对保护传承工作提出了更高的要求。首先，保护需要深入认识中国共产党百年奋斗的历史、新中国70多年的历史、改革开放和现代化建设40多年的历史与5000年文明一脉相承的历史关联。从大历史的视角延伸城乡历史文化遗产认知的时间轴，强调既要保护好中国古代遗产，也要保护好近现代遗产，还要保护当代重要建设成果。其次，需要站在全国一盘棋的高度看待新时代城乡历史文化保护传承的整体格局。我国幅员辽阔，文明悠久，中华民族多元一体是先人们留给我们的丰厚遗产，也是我国发展的巨大优势。我们要不断铸牢中华民族共同体意识，进一步充分认识全域、全要素的历史文化价值，做到城乡历史文化保护传承的空间全覆盖，要素全囊括。最后，要加强区域历史文化资源的系统保护，加强资源富集地区的整体性保护，加强遗存之间的有机联系，加强整体景观风貌的保护和延续，形成系统完整的保护体系。既要保护单体建筑，也要保护街巷街区、城镇格局，还要保护好历史地段、自然景观、人文环境和非物质文化遗产（图3），要见人见物见生活，生动、立体、全面地讲好中国故事。
3.2 坚守保护底线，分级分类做好保护
对历史文化名城、名镇、名村（传统村落）要整体保护自然环境和山水格局，系统保护城镇历史格局。一方面，要注重整体保护，尊重古城、老街的山水环境，保护历史风貌及其所依存的地形地貌、河湖水系等自然景观环境，修复山水城传统格局，传承古人营建智慧，延续城市发展文脉，让每个时代的历史痕迹和生活记忆都有生动留存；另一方面，要统筹好名城保护和新区建设。更好地体现地域特征、民族特色和时代风貌，切实做到在保护中发展，在发展中保护。对历史文化街区和历史地段，要注重保护历史肌理、空间尺度、景观环境和特色环境要素，整治不协调的建筑和景观，延续历史风貌。历史文化街区修复提升，既不能走大拆大建的“破坏性建设”之路，也不能陷入建设假古董、“恢复原貌”的老路[9]。对历史建筑，要在挂牌和建档的基础上采取区别于文物建筑的保护方式，重点保护体现核心价值的外观、结构和构件等，保持其高度、体量、外观、风貌等特征，内部可以进行现代化改造，及时加固修缮，消除安全隐患[10]。
3.3 注重人民群众的温度体感，延续城市人文环境和生活场景
要以社会全视角看待新时代城乡历史文化保护传承的跨界统筹，推动保护工作进行，让百姓满意，让人民群众有更多的获得感、幸福感，让全社会共享历史文化保护传承的成果。首先，强调筑牢名城保护安全底线，积极探索多种形式、综合运用多种手段，提高古城和街区的防灾减灾救灾能力，提升人民群众的安全感。其次，要将保护工作与民生改善紧密结合，解决好人民“急难愁盼”问题，持续补足基础设施和公共服务短板，解决好群众关心的用水、用气、供暖、消防、污水垃圾处理等问题，提升人民群众的幸福感。协同保护历史文化的物质空间载体和传统社会网络，做到见人见物见生活。再次，依托城市生态修复工程，将保护利用融入生态文明建设，修复名城自然景观和生态格局，提升人居环境的舒适度，增强群众的获得感。最后，要引导群众参与历史文化保护事业，实现文化空间“共保、共建、共治、共享”，要注重发挥历史文化遗产对文脉传承、社会教育和人文精神培育的重要作用。
3.4 坚持以用促保，创新活化利用，充分发挥遗产使用价值
要因地制宜、最大程度地彰显历史文化遗产的文化内涵，充分发挥其使用价值，推动历史文化融入新时代，焕发新活力，将中华优秀传统文化内涵更好更多地融入生产生活的方方面面，以适应现代生产生活需要，更好地服务当下。对于商业型和商住混合型街区，要坚持文化主导，以历史文化价值引导业态拓展、功能提升，培育文创、科创等新兴产业，避免过度商业化；对居住型历史文化街区，不得违背群众意愿搬空原住民进行商业、旅游开发，要采用微改造的“绣花”“织补”方式，以小规模、渐进式的节奏，持续提升历史文化街区的宜居性；对于历史建筑，要充分发挥历史建筑的使用价值，依托历史文化资源培育新业态、创造新就业岗位，提升经济活力。同时要把各类历史文化遗产按不同层次、类别串联起来，构建融入生产生活的历史文化展示线路、廊道和网络，让历史和文化留在群众身边，让群众在日常生活中感觉得到、触摸得到，如阳光和空气一般，在日用而不觉中接受文化熏陶。
3.5 完善制度机制，切实加强实施保障
2008年颁布的《历史文化名城名镇名村保护条例》已不能满足新时代保护工作的要求，应加快开展专项立法研究工作，推进保护条例等法律法规修订工作，进一步落实主体责任，强化政策支持，加强活化利用，将实践中行之有效的经验、措施总结提炼上升为法规制度（图4），同时鼓励各省（自治区、直辖市）和有立法权的城市，积极探索制定或修订地方性法规，鼓励有条件的地方先于国家进行立法，并出台配套的地方性法规政策文件。加快完善标准体系，增强标准适应性，明确历史建筑、历史文化街区消防、修缮改造等技术要求，精准指导保护传承工作；进一步加大问责问效力度，开展名城保护工作专项评估，强化动态监管，进行定期评估，开展日常巡查，加强社会监管，健全考核体制，强化考核问责，及时解决城乡建设中历史文化遗产屡遭破坏、拆除等突出问题。
城乡历史文化遗产见证了物换星移的沧桑，铭记着政通人和的辉煌，蕴含着体国经野的智慧，散发出流风余韵的芬芳。置身其间，可以跨越时空、勾连古今，让人领悟到天人合一的境界，体会到品类之盛的生机，享受到游目骋怀的愉悦，品味到源头活水的滋养。保护好历史文化遗产，就是守护过去的荣光，珍惜今天的宝藏，孕育未来的希望。
过去40年形成的名城名镇名村保护制度，在快速城镇化进程中保护了大量珍贵的遗产，在延续历史文脉、保护文化基因、塑造特色风貌中发挥了重要作用。新阶段需要新担当、新作为，时代呼唤我们以名城保护制度建立40年为新起点，以贯彻中央文件精神为新契机，建立分类科学、保护有力、管理有效的保护传承体系，推动优秀传统文化创造性转化和创新性发展，让历史文化遗产焕发新活力、绽放新魅力、赋予其新的动力，谱写城乡历史文化保护传承事业的新篇章。□（本文根据杨保军同志在“传承与创新·清华与名城四十年”学术论坛上的发言修改完善。）
参考文献
[1]仇保兴.风雨如磐：历史文化名城保护30年[M].北京:中国建筑工业出版社,2014.
[2]朱自煊.名城保护 任重道远[J].城市发展研究,2012,19(09):1-4.
[3]郑孝燮.文态环境与建筑特色——关于历史文化名城保护的问题[J].城市发展研究,1998(06):15-18+64.
[4]周干峙,郑孝燮,罗哲文,刘小石,杨鸿勋.关于保护和展示历史文化名城风貌的建议[J].城市规划,2002(07):29-31.
[5]王景慧.城市历史文化遗产保护的政策与规划[J].城市规划,2004(10):68-73.
[6]杨保军,王军.山水人文智慧引领下的历史城市保护更新研究[J].城市规划学刊,2020(02):80-88.
[7]赵中枢,胡敏,徐萌.加强城乡聚落体系的整体性保护[J].城市规划,2016,40(01):77-79.
[8]肖建莉.历史文化名城制度30年背景下城市文化遗产管理的回顾与展望[J].城市规划学刊,2012(05):111-118.
[9]阮仪三,袁菲,肖建莉.对当前“重建古城”风潮的解读与建言[J].城市规划学刊,2014(01):14-17.
[10]王景慧.从文物保护单位到历史建筑——文物古迹保护方法的深化[J].城市规划,2011,35(z1):45-47,78.
来源：世界建筑 World Architecture.
注：文中部分图片为编者根据公开的发言内容所加.